Beleid en scenario’s

De rechtvaardiging voor stevig klimaatbeleid is dat klimaatverandering leidt tot opwarming van de aarde. We krijgen daardoor te maken met steeds meer droogte, heviger buien, meer bosbranden, zeespiegelstijging en verlies van biodiversiteit en waardevolle ecosystemen: allemaal ongewenste effecten op het leven van mensen en op de natuur. Het uitgangspunt voor het klimaatbeleid wereldwijd is het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015 dat voortbouwt op de Klimaatconventie van Rio in 1992 en het Kyotoprotocol uit 1997. De verbranding van fossiele brandstoffen waarmee we in onze energiebehoefte voorzien en de CO₂-emissies die daarmee gepaard gaan, zijn de belangrijkste oorzaak van de klimaatverandering.

In het Klimaatakkoord van Parijs hebben bijna alle landen het doel geformuleerd om de opwarming van de aarde tot ruim onder de 2 graden en liefst tot 1,5 graden te beperken. Om dit te bereiken is afgesproken om nationale emissiereductieplannen in te dienen. De EU-lidstaten doen dat gezamenlijk. De huidige plannen tellen nog niet op tot een broeikasgasemissiereductie die voldoet aan het gestelde doel. De doelen en het bijbehorende energie- en klimaatbeleid van de Europese Unie worden op dit mondiale doel aangepast met het voorstel voor de Green Deal van de EU (“Fit for 55”).

Het Europese doel en beleid (zie hierboven) werken door op het beleid in Nederland. De huidige doelen voor Nederland voor 2030 en 2050 van respectievelijk 49% en 95% broeikasgasemissiereductie ten opzichte van 1990 zijn in de Nederlandse Klimaatwet vastgelegd. Daarna zijn in het Nederlandse Klimaatakkoord de voornemens per sector afgesproken, die vervolgens door de overheid in maatregelen moeten worden omgezet. Naast klimaat is er in het energie- en klimaatbeleid aandacht voor doelstellingen voor hernieuwbare energie, energiebesparing en beperking van luchtvervuiling door emissies van fijnstof, zwaveldioxide, stikstofoxiden, ammoniak en niet-methaan vluchtige stoffen (bron PBL).

Klimaatbeleid kan alleen succesvol zijn als alle landen meedoen, maar dit ontslaat landen niet van de plicht hun evenredige bijdrage te leveren. Dat is ook gebleken uit de uitspraak in de rechtszaak die Urgenda aanspande tegen de Nederlandse Staat. Nederland zal dus ook een passende bijdrage moeten leveren. Over wat passend is, is discussie mogelijk: moet het doel zijn dat alle mensen op aarde evenveel uitstoot mogen veroorzaken? Moet je de historische uitstoot, de omvang van de economie en het niveau van technologische ontwikkeling meenemen bij het vaststellen van reductiedoelen voor landen? Omdat Nederland, als gevolg van de relatief grote energie-intensieve industrie, per hoofd van de bevolking een hoge uitstoot heeft – ook vergeleken met andere Europese landen – is het zeker dat er voor Nederland een flinke opgave ligt.

Om de klimaatdoelen te halen is beleid nodig. Daarbij wordt uitgegaan van de definities voor emissieboekhouding van het IPCC (Integovernmental Panel on Climate Change), wat onder andere betekent dat alleen emissies op het Nederlandse grondgebied meetellen voor het nationale doel en de emissies van de internationale lucht- en scheepvaart vooralsnog niet. Omdat zo’n 80 procent van de broeikasgasemissies in Nederland wordt veroorzaakt door energiegebruik (berekend m.b.v. het National Inventory Report), richt een groot deel van het beleid zich op energie. Het merendeel van de overige broeikasgasemissies, zoals lachgas, methaan en fluorhoudende gassen, wordt veroorzaakt door niet-energetische emissies in de industrie, de landbouw, airco’s en koelkasten, waarvoor klimaatbeleid dus ook van belang is.

De omvang van het energiegebruik hangt af van de hoeveelheid energie-gebruikende activiteiten, de manier waarop die activiteiten worden uitgevoerd, hoe efficiënt die activiteiten met energie omgaan, hoeveel CO₂-vrije en fossiele energiedragers daarvoor gebruikt worden en wat de CO₂-emissiefactor is van de fossiele energiedragers. Door beïnvloeding van de keuzes en beslissingen van burgers en bedrijven met energie- en klimaatbeleid probeert de overheid effect te hebben op al deze aspecten. Hierbij moet nog steeds rekening worden gehouden met de relevante “klassieke” voorwaarden waaraan de energievoorziening moet voldoen: betrouwbaarheid (leveringszekerheid), betaalbaarheid en duurzaamheid. Daar is veiligheid later aan toegevoegd. Daarbij kan worden gedacht aan het voorkomen van aardbevingen door gaswinning, vervuilende emissies en inbraken in computersystemen van energiebedrijven. De effecten van beleid op de economie, ruimtegebruik en werkgelegenheid spelen ook een belangrijke rol. De voorwaarden voor de energievoorziening kunnen met elkaar conflicteren. Bovendien kan het belang dat aan elk van de voorwaarden wordt toegekend in de loop der tijd veranderen. Het is aan de politiek daar een afweging in te maken.

Broeikasgasemissies terugdringen kan voor een deel door energie-gebruikende activiteiten te verminderen, bijvoorbeeld door meer thuis te werken en daardoor minder auto te rijden. Activiteiten kunnen ook zo worden veranderd dat ze minder energie vergen of minder emissies veroorzaken, bijvoorbeeld door van woon-werkverkeer per auto over stappen naar fiets of openbaar vervoer. Voor beleid dat zich richt op deze twee doelen is draagvlak van belang. Een andere mogelijkheid, die tot nu toe veel meer is toegepast, bestaat uit beleid dat het nemen van technische maatregelen stimuleert op het gebied van energiebesparing, hernieuwbare energie, kernenergie en ondergrondse CO₂-opslag (CCS). Voor veel van deze mogelijkheden is draagvlak ook een belangrijk aspect. De protesten tegen CCS en verschillende vormen van hernieuwbare energie laten dat zien. Ook over kernenergie zijn de meningen verdeeld. De verschillende typen beleid en de doorwerking van Europees naar nationaal beleid wordt verder beschreven op de pagina over energie- en klimaatbeleid. Mens en economie CO₂-opslag en -hergebruik Kernenergie Energiebeleid en klimaatbeleid

Energie- en klimaatbeleid betrof tot enige tijd geleden onderwerpen waar alleen op nationaal niveau over werd besloten. Het ging daarbij met name om beleid rond energiebesparing en hernieuwbare energie , dat aanvankelijk niet veel weerstand opriep. Omdat het beleid voor hernieuwbare energie en verduurzaming van woningen steeds meer effect heeft op de directe leefomgeving van mensen, is het belangrijk om voor voldoende draagvlak te zorgen. Dat kan door mensen vroegtijdig bij voornemens, plannen en beleid te betrekken. Door te kijken naar democratische vernieuwing en door nieuwe soorten besluitvorming in te zetten waarbij inwoners nauwer betrokken zijn, kan de besluitvorming over plannen beter en met minder weerstand verlopen. Er is al ondersteuning bij beleidskeuzen voor de energietransitie, onder andere met online tools. Participatie

Rekenmodellen en scenario’s spelen een belangrijke rol bij het vaststellen van de klimaatdoelen die vervolgens met beleid moeten worden behaald. Het IPCC publiceert scenario’s die op wereldschaal de temperatuurstijging ramen en laten zien hoeveel emissiereductie er nodig is om de temperatuurstijging tot het overeengekomen niveau te beperken. Dit is het startpunt voor het opstellen van het klimaatbeleid van landen en de EU.

Sommige ontwikkelingen in de rekenmodellen die de effecten van beleid doorrekenen, zijn onafhankelijk van het energie- en klimaatbeleid, zoals economische groei. Het energie- en klimaatbeleid heeft hier dus geen direct effect op. Deze ontwikkelingen worden als extern beschouwd. Wat er wordt bereikt op het gebied van energie en klimaat vindt plaats tegen de achtergrond van deze externe ontwikkelingen. De modellen ramen de effecten van het beleid binnen deze achtergrond.

Bij het bepalen van welk beleid nodig is voor het halen van de gestelde doelen kan backcasting nuttig zijn. Hierbij wordt uitgegaan van het einddoel en vervolgens berekend welke maatregelen er wanneer nodig zijn om dat doel te halen. Dat kan met optimalisatiemodellen die uitgaan van het doel in het gestelde eindjaar en berekenen hoe dat doel tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten kan worden behaald met inzet van welke maatregelen.

Om de effecten en kosten van bestaand of voorgenomen beleid door te rekenen worden simulatiemodellen ingezet die de te verwachten ontwikkelingen ten opzichte van een referentiescenario laten zien. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de Klimaat- en Energieverkenning.